Regime decadenziale delle prestazioni previdenziali alla luce di Cass. Sez. Unite  nn. 12718 e 12720 del 12/05/2009.  La novella dell'art. 38, lett. d, d.l. 6 luglio 2011 n. 98, conv. in l. n. 111 del 2011

di Ilario Maio

Ricorsi e controversie in materia di prestazioni previdenziali; Natura giuridica della decadenza; Abbreviazione dei termini decadenziali; Decorrenza del termine di decadenza; Irrilevanza delle vicende successive al compimento del termine.  Il principio affermato dalla Sezioni Unite; Fattispecie soggetta alla disciplina della decadenza; irrilevanza degli adempimenti parziali; La composizione del contrato  con la decisione delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione; I dubbi interpretativi dell’articolo 47 d.p.r n. 639/70 all’interno della Sezione Lavoro della Corte di Cassazione anche dopo le pronuncia delle Sezioni Unite  e la novella dell'art. 38, lett. d, d.l. 6 luglio 2011 n. 98, convertito in legge. n. 111 del 2011; La novella dell'art. 38, lett. d, d.l. 6 luglio 2011 n. 98, convertito in legge. n. 111 del 2011; Decorrenza del termine decadenziale  delle azioni giudiziarie aventi ad oggetto l'adempimento di prestazioni riconosciute solo in parte o il pagamento di accessori del credito.

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Ricorsi e controversie in materia di prestazioni previdenziali.

Il D.P.R. 30 aprile 1970, n. 639, con gli artt. 44 e segg. disciplinava i ricorsi e le controversie in materia di prestazioni dell'Inps; gli art. 44 - 46 sono stati abrogati dall’articolo 46 della legge n. 88/89 di ristrutturazione dell’INPS e dell’INAIL che ha attribuito la competenza sul contenzioso amministrativo in materia di prestazioni al Comitato Provinciale, l’articolo 47 che disciplina, esauriti i ricorsi amministrativi, i termini per l’esercizio dell’azione dinanzi l’autorità giudiziaria non è stato interessato dalla legge di ristrutturazione degli enti e continua trovare applicazione .

Già nell’ambito della disciplina dettata dal d.p.r. n. 639/70 in tema di ricorsi e controversie in materia previdenziale, particolare rilievo nell’ambito di tali norme assumeva l’articolo 47, secondo cui l'azione giudiziaria può (poteva) essere proposta dopo l'esperimento dei ricorsi amministrativi "entro il termine di dieci anni dalla data di comunicazione della decisione definitiva del ricorso pronunziata dai competenti organi dell'istituto o dalla data di scadenza del termine stabilito per la pronunzia della decisione medesima, se trattasi di controversie in materia di trattamenti pensionistici, di cinque anni se trattasi di controversia in materia di prestazione minore".

La normativa in esame è stata oggetto di interpretazioni divergenti in giurisprudenza, mentre si era affermato in modo univoco che l'art. 47 si riferisse, per quanto concerne le prestazioni pensionistiche, ai ratei di pensione non ancora liquidati, a contrastanti risultati avevano dato luogo le questioni se il previsto termine decennale fosse un termine di prescrizione o di decadenza, e se la decadenza fosse da considerarsi sostanziale o procedimentale.

L'interpretazione fornita dalla giurisprudenza, in ordine al termine decennale stabilito nella citata norma, dopo differenti posizioni circa la sua natura prescrizionale o decadenziale, si era orientata nel senso che esso avesse natura meramente procedimentale: non dava luogo ad effetti sostanziali delimitando unicamente l'efficacia temporale della condizione di procedibilità della domanda giudiziale.

La scadenza del termine, pertanto, comportava “esclusivamente” il difetto di procedibilità dell’azione, rendendosi necessaria la ripetizione della procedura amministrativa, per poi agire in giudizio.

Sul piano sostanziale, dovevano ritenersi prescritti i ratei anteriori ai dieci anni precedenti la presentazione della nuova domanda amministrativa, alla quale andava riconosciuta efficacia interruttiva della prescrizione decennale[1]. Discendeva da tale interpretazione, ai fini dell'agibilità della pretesa diretta a conseguire una prestazione pensionistica, che l’azione giudiziaria dovesse essere proposta entro il termine di dieci dalla data di comunicazione del ricorso amministrativo o dalla scadenza del termine previsto per la formazione del silenzio-rigetto; se il termine fosse trascorso senza l'instaurazione del giudizio, la domanda in via amministrativa doveva essere riproposta, per poi adire il giudice.

Alla luce dell’interpretazione giurisprudenziale circa la natura e gli effetti del termine previsto dall'art. 47 del d.P.R. n. 639 del 1970, veniva emanato il decreto legge 29 marzo 1991 n. 103, (intitolato «Regime delle prescrizioni delle prestazioni previdenziali»), convertito in legge 1 giugno 1991 n. 166 il cui articolo 6 avente carattere di norma d'interpretazione autentica dispone: “1. I termini previsti dall'art. 47, commi 2 e 3 , del d.P.R. 30 aprile 1970 n. 639, sono posti a pena di decadenza per l'esercizio del diritto alla prestazione previdenziale. La decadenza determina l'estinzione del diritto ai ratei pregressi delle prestazioni previdenziali e l'inammissibilità della relativa domanda giudiziale; in caso di mancata proposizione di ricorso amministrativo, i termini decorrono dall'insorgenza del diritto ai singoli ratei.

2. Le disposizioni di cui al comma 1 hanno efficacia retroattiva, ma non si applicano ai processi che sono in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto".
A questo fine, il legislatore ha statuito (art. 6, primo comma) che il termine previsto dall'art. 47 del d.P.R. n. 639 del 1970 - così come quello quinquennale indicato dal terzo comma dell'art. 47, deve intendersi posto a pena di decadenza, nel senso che il suo decorso "determina l'estinzione del diritto ai ratei pregressi delle prestazioni previdenziali".

Dunque, il termine ha valore sostanziale e non procedimentale, come invece aveva affermato la giurisprudenza delle Sezioni unite della Cassazione.

Con la legge di interpretazione autentica il legislatore, quindi, senza modificare il tenore testuale della norma interpretata, ne precisa il significato precettivo.

Tali elementi ricorrono puntualmente nell'art. 6 con cui il legislatore da un'interpretazione dell'art. 47 del d.P.R. n. 639 del 1970 diversa da quella cui era pervenuta la richiamata giurisprudenza, esplicandone in tal senso il contenuto.

Come precisato dalla Corte Costituzionale[2] “in questa visione interpretativa l'art. 6, primo comma, del d.l. n. 103 del 1991 - così come l'art. 47 del d.P.R. n. 639 del 1970 al quale si riferisce - non può riguardare la disciplina del diritto a pensione, ma solo quella del diritto ai ratei di essa”.

Il diritto a pensione, infatti, secondo giurisprudenza costante ed uniforme, è imprescrittibile, né sottoponibile a decadenza, in conformità di un principio costituzionalmente garantito che non può comportare deroghe legislative.

Tel principio è rispettato nell'art. 6, primo comma, del d.l. n. 103 del 1991, avendo nell'interpretare autenticamente l'art. 47 del d.P.R. n. 639 del 1970, espressamente stabilito che la decadenza ivi prevista determina l'estinzione del diritto "ai ratei pregressi".

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Natura giuridica della decadenza.

La decadenza è l'effetto conseguente del mancato esercizio del diritto durante il tempo stabilito e corrisponde alla esigenza di limitare nel tempo l'esercizio di un diritto.

Ogni termine può essere indifferentemente di prescrizione o di decadenza a seconda della disciplina dettata dal legislatore, ma si tratta dello stesso fenomeno liberatorio (estintivo) nel quale la disciplina della decadenza è più rigorosa perché maggiore è l'esigenza di certezza: “la prescrizione elimina l'effetto di una fattispecie già realizzatasi, la decadenza, invece, fa mancare la possibilità che si verifichi uno degli elementi della fattispecie ed integra l'impossibilità di esercitare un potere in un singolo caso pur rimanendo in vita in tutti gli altri casi in cui ricorre”.

Alla base della decadenza vi è, pertanto, la fissazione, da parte del legislatore, di un termine perentorio entro il quale il titolare del diritto deve compiere una determinata attività, in difetto della quale resta precluso l’esercizio del diritto.

La decadenza determina l’estinzione del diritto in conseguenza del fatto oggettivo del decorso del tempo e “implica, quindi l’onere di esercitare il diritto esclusivamente entro il termine prescritto dalla legge”.

La decadenza può, dunque, essere evitata solo dall’esercizio del diritto mediante il compimento dell’atto previsto; nella fattispecie può essere impedita solo con la proposizione della domanda giudiziale. “Con l’esercizio del diritto viene meno, infatti, la stessa ragione d’essere della decadenza: l’onere, a cui era condizionato l’esercizio del diritto, è ormai soddisfatto”.

Nelle materie sottratte alla disponibilità delle parti, la decadenza è rilevabile d'ufficio dal giudice[3] ( decadenza legale stabilita nell’interesse generale) e le parti non possono “né modificare il regime previsto dalla legge né rinunziare alla decadenza” ed il giudice a differenza di quanto si verifica nei casi di prescrizione del diritto, come già evidenziato, deve rilevarla d’ufficio.

I giudici di legittimità hanno più volte ribadito che la decadenza sostanziale in materia previdenziale <<è di ordine pubblico in quanto annoverabile fra quelle dettate a protezione dell’interesse alla definitività e certezza delle determinazioni concernenti erogazioni di spese gravanti su bilanci pubblici ed è, pertanto,  rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del procedimento, con il solo limite del giudicato, dovendosi escludere la possibilità, per l’ente previdenziale, di rinunziare alla decadenza stessa ovvero di impedirne  l’efficacia riconoscendo il diritto ad essa soggetto>>[4].

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Abbreviazione dei termini decadenziali.

Il legislatore è nuovamente intervenuto sull’articolo 47 del d.P.R. n. 639/70, (art. 4 del d.l. 19 settembre 1992 n. 384, convertito, sul punto, senza modificazioni con la legge 14 novembre 1992 n. 438) stabilendo:

1. I commi secondo e terzo dell'art. 47 del d.P.R. 30 aprile 1970 n. 639, sono sostituiti dai seguenti: "Per le controversie in materia di trattamenti pensionistici l'azione giudiziaria può essere proposta, a pena di decadenza, entro il termine di tre anni dalla data di comunicazione della decisione del ricorso pronunziata dai competenti organi dell'Istituto o dalla scadenza del termine stabilito per la pronunzia della predetta decisione, ovvero dalla data di scadenza dei termini prescritti per l'esaurimento del procedimento amministrativo, computati a decorrere dalla data di presentazione della richiesta di prestazione.

Per le controversie in materia di prestazioni della gestione di cui all'art. 24 della legge 9 marzo 1989 n. 88, l'azione giudiziaria può essere proposta, a pena di decadenza, entro il termine di un anno dalle date di cui al precedente comma".

2. Sono abrogati l'art. 57 della legge 30 aprile 1969 n. 153, e l'art. 152 delle disposizioni per l'attuazione del codice di procedura civile, approvate con R.d. 18 dicembre 1941 n. 1368 e successive modificazioni.

3. Le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 non si applicano ai procedimenti instaurati anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto ancora in corso alla medesima data.

La norma esclude espressamente l'applicazione dei nuovi termini «ai procedimenti instaurati anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto ancora in corso alla medesima data».

La giurisprudenza di legittimità ha chiarito[5] che l'applicabilità della nuova ipotesi di decadenza presuppone la presentazione della richiesta di prestazione dopo l'entrata in vigore del D.L. n. 384 del 1992.

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Decorrenza del termine di decadenza.

In ordine, al dies a quo di decorrenza del termine di decadenza la predetta disposizione (art. 47 cit.), nella nuova formulazione, prevede quanto alla decorrenza del termine decadenziale per l’esercizio dell’azione giudiziaria, alternativamente, tre ipotesi di dies a quo:

1) dalla data di comunicazione della decisione del ricorso pronunziata dai competenti organi dell'istituto;

2) dalla data di scadenza del termine stabilito per la pronuncia della decisione;

3) dalla data di scadenza dei termini prescritti per l'esaurimento del procedimento amministrativo, computati a decorrere dalla data di presentazione della richiesta di prestazione; ove, manchi il ricorso amministrativo, alla data della richiesta, dunque, si sommano i termini presuntivi (art. 7 legge n. 533 del 1973, art. 46 commi 5 e 6 della legge n. 88 del 1989) per l'esaurimento del procedimento amministrativo ai quali si aggiungono i tre anni o un anno di decadenza a secondo della prestazione richiesta.

In ogni caso, sia che il diritto sorga a seguito di una domanda amministrativa, sia che sorga indipendentemente dalla domanda, per essersi verificato un determinato fatto previsto dalla legge, la decorrenza resta fissata dal giorno in cui la domanda giudiziale è proponibile.

La norma, nel dettare un nuovo testo del secondo comma dell'art. 47 del d.P.R. n. 639 del 1970, dunque, non solo sostituisce al termine decennale quello triennale e a quello quinquennale quello annuale, ma introduce, altresì, un'ulteriore decorrenza del termine di decadenza con riguardo alla «data di scadenza dei termini prescritti per l'esaurimento del procedimento amministrativo, computati a decorrere dalla data di presentazione della richiesta di prestazione».

Il riferimento alla scadenza dei termini prescritti per l'esaurimento del procedimento amministrativo, contestualmente ed alternativamente alla previsione del dies a quo costituito dalla comunicazione della decisione sul ricorso ovvero del termine per renderla, assorbe proprio l'eventualità della mancata proposizione di ricorsi.

Il termine per proporre l’azione giudiziaria decorre, pertanto, anche dall’esaurimento del procedimento amministrativo e determina l’improponibilità della stessa qualora non sia proposta nei termini di tre anni, se di tratta di prestazione pensionistica e di un anno, se si tratta di prestazione di cui all’articolo 24 legge n. 88/78.

La «scadenza dei termini prescritti per l'esaurimento del procedimento amministrativo», individua la soglia oltre la quale la presentazione di un ricorso tardivo non può essere utilizzata al fine di determinazione del dies a quo del termine di decadenza per il successivo inizio dell’azione giudiziaria e dello spostamento in avanti di esso, ottenibile ormai nel solo limite dello sbarramento costituito della scadenza dei termini prescritti per l'esaurimento del procedimento amministrativo.
La scadenza suddetta, costituendo il limite estremo di utilità di ricorsi proposti tardivamente, ma pur sempre anteriormente al suo verificarsi, determina anche l'effetto dell'irrilevanza di un ricorso proposto solo successivamente.

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Irrilevanza delle vicende successive al compimento del termine.  Il principio affermato dalla Sezioni Unite.

Nelle materie disciplinate dall’articolo 47 d.p.r. n. 639/70, diventa irrilevante la mancata o tardiva comunicazione della decisione degli organi amministrativi; la decadenza iniziata a decorrere da una delle tre ipotesi previste alternativamente “è dettata a protezione dell’interesse pubblico alla definitività e certezza delle determinazioni concernenti erogazioni di spese gravanti su bilanci pubblici e, di conseguenza, essendo sottratta alla disponibilità delle parti, è rilevabile d’ufficio – salvo il limita del giudicato - in ogni stato e grado del giudizio ed opponibile anche tardivamente dall’Istituto previdenziale”[6].

In considerazione della indicata natura pubblicistica  dei termini in materia, la decadenza  deve trovare applicazione quale che sia il comportamento delle parti, sicché sul decorso dei diversi termini attraverso i quali si articola – ed è stata legislativamente cadenzata- la procedura contenziosa amministrativa non può incidere né il privato, con un ricorso amministrativo tardivo, né l’Ente di previdenza, con un provvedimento amministrativo o con  una decisione anch’essa tardiva “Sono quindi irrilevanti le vicende verificatesi dopo il compimento del termine, il che porta ad escludere che il dies a quo del termine decadenziale possa dipendere dalla data di provvedimento eventuale da parte dell’ente previdenziale”[7] o che possa rimanere sospeso e non decorrere in assenza di pronuncia da parte dell’ente di previdenza o di mancata comunicazione della decisione sul ricorso da parte del medesimo ente.

Che la decadenza decorre, anche in assenza di ricorso amministrativo, è stato confermato dalla giurisprudenza del Supremo Collegio. La Corte di cassazione[8], confermando il costante e maggioritario indirizzo giurisprudenziale, ha ulteriormente precisato che la decadenza, perfezionatasi per una delle tre ipotesi di dies a quo alternativamente previsto, determina l’estinzione del diritto ai ratei pregressi e l’improponibilità dell’azione giudiziaria.

Con la richiamata pronuncia la Corte di Cassazione per quanto concerne la decadenza ex art. 47 d.p.r. 639/70 come sostituito dall’art. 4 D.l. n. 484/92 convertito in legge n. 438/92, ha statuito che “trattasi indubbiamente di un termine di decadenza, che ha natura sostanziale, al riguardo si richiama la giurisprudenza della Corte Costituzionale (sentenza n. 246/92) e di questa Corte (sentenze n. 12498 del 2003 e n. 3853 del 2003, nonché sentenze n. 5924 del 2001 e n. 9595 del 1997”.

La Corte, con la sentenza in oggetto ha altresì osservato, “che il termine di decadenza decorre comunque dalla scadenza dei termini (di complessivi trecento giorni dalla presentazione della domanda amministrativa della prestazione) per l’esaurimento del procedimento amministrativo. Tali termini risultano dal cumulo del termine di 120 giorni per la pronuncia sulla domanda amministrativa (art. 7 della legge n. 533 del 1973), nonché di due ulteriori termini (di 90 giorni ciascuno di cui all’art. 46 commi 5 e 6 della legge n. 88 del 1989) per la presentazione del ricorso amministrativo e per la decisione relativa (Cass. 16138 del 2004; Corte Costituzionale n. 128 del 1996).[9]

Pur in presenza dell’indirizzo giurisprudenziale maggioritario sopra richiamato, formatosi all’interno della stessa Sezione, la Sezione  lavoro della Corte di Cassazione, con ordinanza del 2 luglio 2008, n. 18104, rilevando che si era manifestato all’interno della predetta Sezione un contrasto in ordine al tema del decidere e cioè sulla questione del decorso o meno del termine di decadenza di cui all’art. 47 del d.p.r. 30 aprile 1970 n. 639 nel caso  di mancanza di provvedimento ovvero di omissione delle indicazioni prescritte dal quinto comma del richiamato articolo 47, disponeva la trasmissione ex art. 374 2° comma c.p.c. del ricorso al primo Presidente che assegnava il ricorso alle Sezioni Unite.

Le sezioni Unite (Cass. Sez. Un. 12 maggio 2009 n. 12718), preliminarmente, hanno richiamato i due diversi indirizzi contrapporti contrapposti.

Il primo indirizzo afferma che la mancanza di un provvedimento esplicito dell’INPS ovvero l’omissione nel provvedimento delle indicazioni prescritte nel quinti comma dell’art. 47 del d.p.r. n. 639 del 1970, impediscono il decorso del termine di dice cadenza.

A sostegno di tale indirizzo, è stato sostenuto che in tema di decadenza dell’azione giudiziaria per il conseguimento di prestazioni previdenziali, ai sensi dell’art. 47, sia la mancanza di un provvedimento esplicito dell’INPS sulla domanda sia l’omissione nel provvedimento delle indicazioni prescritte dal comma quinto del detto articolo (precisazione dei gravami esperibili e dei termini per l’esercizio dell’azione giudiziaria) configurano degli impedimenti al decorso del termine di decadenza prescritto per l’esaurimento del procedimento amministrativo[10].

Il secondo indirizzo, maggioritario, arriva a conclusioni opposte ritenendo che l’omissione dell’indicazione nell’atto  dell’ente previdenziale degli elementi di cui al comma 5 dell’articolo 47 non impedisce il decorso del termine decadenziale, essendo del tutto irrilevante  poiché attinente a termini di legge  che il privato è tenuto a conoscere e rispettare[11].

Le Sezioni Unte[12],  per la specialità e la peculiarità dell’assetto normativo regolante la materia previdenziale, “che osta all’estensione di disposizioni  che, nel silenzio  della legge,  risultino di impedimento al perseguimento delle finalità sottese”, hanno condiviso  quest’ultimo indirizzo ed hanno affermato il seguente principio <<In tema  di decadenza dell’azione giudiziaria per il conseguimento delle prestazioni previdenziali, l’articolo 47 del d.p.r. 30 aprile 1970 n. 639 (nel testo modificato dall’articolo 4 del d.l. 19 settembre  1992 n. 384, convertito  nella legge 14 novembre 1992 n. 438) – dopo avere enunciato due diverse decorrenze della decadenza riguardanti dette prestazioni (dalla data di comunicazione della decisione del ricorso  amministrativo o dalla data  di scadenza del termine stabilito per la pronunzia della detta decisione), individua in fine -  nella “scadenza dei termini prescritti per l’esaurimento del procedimento  amministrativo”- la soglia di trecento  giorni (risultante dalla somma del temine di centoventi giorni dalla data di presentazione della richiesta di prestazione di cui all’articolo 7 della legge 11 agosto 1973 n. 533 e di centottanta giorni, previsto  dall’articolo 46, commi quinto e sesto, della legge 9  marzo 1989 n. 88), oltre la quale la presentazione di un ricorso tardivo -pur restando rilevante ai fini  della procedibilità dell’azione giudiziaria-  non consente lo spostamento in avanti del dies a quo per l’inizio del computo del termine decadenziale (di tre anni o di un anno). Disposizione quest’ultima che per configurarsi come norma di chiusura volta ad evitare una incontrollabile dilatabilità di detta soglia, deve trovare applicazione –al fine di impedirne qualsiasi sforamento in ragione  della natura pubblica della decadenza regolata- oltre che nel caso di mancanza  di un provvedimento esplicito sulla domanda dell’assicurato anche in quello di omissione dell’indicazione di cui al 5 comma del citato art. 47>>.

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Fattispecie soggetta alla disciplina della decadenza; irrilevanza degli adempimenti parziali.

Il regime decadenziale fin qui esaminato, secondo l’arresto giurisprudenziale della Corte di Cassazione, trova applicazione solo per le ipotesi di richiesta dell’intera prestazione previdenziale .

 La decadenza, invece, non trova applicazione nei casi di riconoscimento parziale, di errore di calcolo o di mancata liquidazione o erogazione di una componente del diritto di credito di natura previdenziale riconosciuto nella sua quota capitale.

 Le ulteriori rivendicazioni successive concernenti la stessa prestazione previdenziale già riconosciuta non sono, pertanto, soggette al decadenza, dovendo invece trovare applicazione soltanto il regime ordinario di prescrizione decennale (oggi in materia di prestazioni previdenziali per quanto disposto dall’articolo 38 d.l. n. 98/2011, convertito i n legge n. 111/11 termine di cinque anni)

Sulla tematica in questione non si riscontrava una uniformità di situazioni, né si rinveniva l’enunciazione di un principio di generale applicazione, capace di coprire con il suo ambito applicativo tutti i casi di riliquidazioni di prestazioni previdenziali “aventi ad oggetto discrasie circa il quantum spettante o che abbiano ad oggetto  analoghe fattispecie relative alle prestazioni previdenziali, quali domanda di rivalutazione monetaria delle prestazione per il diniego di automatismi economici;  richiesta di accessori da ritardo o di inclusioni di specifiche componenti della prestazione già riconosciuta”.

In giurisprudenza, dunque, si rinvenivano  una diversità di indirizzi.

Secondo un primo orientamento, infatti, con riferimento alla particolare fattispecie di prestazioni corrisposte non nella loro integrità, si è rilevato che qualora la legge preveda la decadenza di un diritto di credito – per il caso di suo mancato esercizio entro un certo termine predeterminato- la richiesta  di  pagamento soltanto parziale  è  atto di esercizio  idoneo ad impedire la  decadenza con riguardo alla prestazione dovuta – stante la facoltà del creditore di chiedere ed accettare l’adempimento parziale ai sensi  dell’art. 1181 c.c. – ad a fare si che la richiesta di pagamento non sia poi soggetta ad alcun termine della stessa natura[13].

“Corollario di tale assunto è l’ulteriore affermazione che l’esercizio di un diritto di credito previdenziale –esercitato entro il termine decadenziale previsto dalla legge- impedisce tale decadenza anche in relazione alle somme ulteriori eventualmente richieste allo stesso titolo, dal momento che la somma successivamente richiesta costituisce sempre una componente essenziale del credito previdenziale ed atteso che non è prospettabile una rinuncia in assenza  di uno specifico atto dal quale  possa evincersi in maniera  univoca una manifestazione di volontà in tali sensi.

In conclusione quindi la richiesta di un prestazione previdenziale (soddisfatta parzialmente) impedirebbe definitivamente la decadenza di cui all’art. 47 d.p.r. n. 639 del 1970, con l’effetto che la richiesta di integrazione non sarebbe assoggettata ad alcun termine di decadenza, per essere  ad essa applicabile solo il termine prescrizionale.

 Un altro orientamento distingueva invece  la fattispecie  in cui  si  richieda  una prestazione entro un certo termine di decadenza da quella, invece, in cui  si contesti una precedente determinazione  dell’ente, con la proposizione di un’azione giudiziaria  entro un distinto termine, anch’esso di decadenza, non rivenendosi alcuna norma  o principio che escluda  l’operatività di due diversi termini di decadenza, dei quali il primo imponga -ai fini  della conservazione del diritto-  di farlo valere tempestivamente in sede amministrativa ed il secondo imponga di contro la necessità –una volta ch sia stato riconosciuto in maniera definitiva il diritto stesso- di contestare le ulteriori decisioni dell’ente con la proposizione, entro un termine previsto anch’esso  a pena di decadenza, di una apposita domanda giudiziale[14].

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La composizione del contrato  con la decisione delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione.

 La ricognizione delle posizioni assunte dalla Corte di Cassazione sulla questione dell’applicabilità del termine di decadenza alle ulteriori rivendicazioni concernenti la stessa prestazione previdenziale, già riconosciuta, dunque evidenziava contraddizioni e contrasti e avendo notevole rilevanza il tema generale dei limiti di operatività dell’Istituto della decadenza in materia previdenziale, la questione è stata rimessa  per la risoluzione della questione alle Sezioni Unite.

Le Sezioni Unite, hanno condiviso  il primo dei due indirizzi sopra richiamati.

Secondo Le Sezioni Unite,  la configurabilità di un doppio termine appare inconciliabile con quadro normativo regolante la materia perché la fattispecie regolata dall’articolo 47 d.p.r. n. 639 del 1970 – così come interpretato autenticamente dall’art. 6  del decreto legge  n. 103 del 1991- prevede un solo termine decadenziale per ogni singola prestazione, pur nella duplicità dell’effetto (procedimentale e sostanziale) della predetta decadenza e perché il termine non può che essere unico per il carattere unitario della prestazione rivendicata, dal momento che le somme domandate con riferimento alla prestazione originariamente chiesta non hanno una propri autonomia, <<non configurandosi come diritto a sé>>.

L’opposta opinione, secondo le Sezioni Unite, “finirebbe per contraddire la stessa natura  dell’Istituto della decadenza per avere l’ordinamento stabilito che non possa in relazione a certi  diritti perdurare una situazione di incertezza, la quale deve essere necessariamente definita unitariamente in un senso (esercizio del diritto) o nell’altro (perdita del diritto), a seconda che  si impedisca o meno il verificarsi della decadenza con  il compimento delle specifico atto previsto a tal fine. In ragione di tale natura e funzione della decadenza risulta, pertanto, soluzione obbligata quella che ricollega (l’unico) termine di decadenza alla natura del singolo diritto esercitato nella impossibilità che possa assumere  qualsiasi rilevanza il riferimento alle singole componenti”[15].

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I dubbi interpretativi dell’articolo 47 d.p.r n. 639/70 all’interno della Sezione Lavoro della Corte di Cassazione anche dopo le pronuncia delle Sezioni Unite  e la novella dell'art. 38, lett. d, d.l. 6 luglio 2011 n. 98, convertito in legge. n. 111 del 2011.

Sul tema della decadenza delle azioni giudiziarie volte ad ottenere la riliquidazione di una prestazione parzialmente riconosciuta, la discussione non si è sopita neanche dopo le pronuncia a Sezioni Unite della Corte di Cassazione del 2009.

Posta nuovamente all'esame della Corte di Cassazione la questione relativa all'applicabilità del termine di decadenza, nei casi in cui non si tratti del pagamento di una prestazione negata in sede amministrativa, ma di una prestazione riconosciuta ed erogata, di cui l'interessato chiede la riliquidazione, la Sezione lavoro, sulla base del rilievo che l'interpretazione prevalente non apparirebbe giustificata dal tenore letterale e dalla considerazione delle finalità della norma, la quale invece riguarderebbe ogni tipo di azione in materia di prestazioni previdenziali, con ordinanza interlocutoria, depositata il 18 gennaio 2011, n. 1071, ha nuovamente rimesso la questione alle Sezioni Unite.

Tra l'ordinanza interlocutoria di rimessione alle Sezioni Unite della Corte e la data dell'udienza avanti a queste ultime, è nuovamente intervenuto il legislatore che, con il D.L. 6 luglio 2011, n. 98, art. 38, comma 1, lett. d) convertito in L. n. 111/ 2012, ha aggiunto all’art. art. 47  D.PR. N. 639/70. un ultimo comma, che dispone: "Le decadenze previste dai commi che precedono si applicano anche alle azioni giudiziarie aventi ad oggetto l'adempimento di prestazioni riconosciute solo in parte o il pagamento di accessori del credito.

In tal caso il termine di decadenza decorre dal riconoscimento parziale della prestazione ovvero dal pagamento della sorte",

Il nuovo testo dell’art. 47 cit, risulta così formulato : <<Esauriti i ricorsi in via amministrativa, può essere proposta l'azione dinanzi l'autorità giudiziaria ai sensi degli articoli 459 e seguenti del codice di procedura civile.

Per le controversie in materia di trattamenti pensionistici l'azione giudiziaria può essere proposta, a pena di decadenza, entro il termine di tre anni dalla data di comunicazione della decisione del ricorso pronunziata dai competenti organi dell'Istituto o dalla data di scadenza del termine stabilito per la pronunzia della predetta decisione, ovvero dalla data di scadenza dei termini prescritti per l'esaurimento del procedimento amministrativo, computati a decorrere dalla data di presentazione della richiesta di prestazione.

Per le controversie in materia di prestazioni della gestione di cui all'articolo 24 della legge 9 marzo 1989, n. 88, l'azione giudiziaria può essere proposta, a pena di decadenza, entro il termine di un anno dalle date di cui al precedente comma.

Dalla data della reiezione della domanda di prestazione decorrono, a favore del ricorrente o dei suoi aventi causa, gli interessi legali sulle somme che risultino agli stessi dovute.

L'Istituto nazionale della previdenza sociale è tenuto ad indicare ai richiedenti le prestazioni o ai loro aventi causa, nel comunicare il provvedimento adottato sulla domanda di prestazione, i gravami che possono essere proposti, a quali organi debbono essere presentati ed entro quali termini. È tenuto, altresì, a precisare i presupposti ed i termini per l'esperimento dell'azione giudiziaria.

Le decadenze previste dai commi che precedono si applicano anche alle azioni giudiziarie aventi ad oggetto l'adempimento di prestazioni riconosciute solo in parte o il pagamento di accessori del credito. In tal caso il termine di decadenza decorre dal riconoscimento parziale della prestazione ovvero dal pagamento della sorte>>.

Il quarto comma dell’articolo 38 del d.l. n. 98/2011 precisa che "le disposizioni di cui al comma 1, lett. c) e d) si applicano anche ai giudizi pendenti in primo grado alla data di entrata in vigore del presente decreto".

Così ricostruito il quadro normativo, attualmente vigente, occorre esaminare quali sono gli effetti che scaturiscono dal regime delle decadenze risultante dalla complessiva disciplina contenuta nell’articolo 47 cit.

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La novella dell'art. 38, lett. d, d.l. 6 luglio 2011 n. 98, convertito in legge. n. 111 del 2011.

Prima di esaminare la portata della nuova disposizione, occorre dare conto che, intervenuta la novella di cui D.L. 6 luglio 2011, n. 98, art. 38, comma 1, lett. d) convertito in L. n. 111 del 2011, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno disposto la restituzione degli atti alla sezione lavoro, sulla base della considerazione della necessità di valutare la persistenza del proposito di investire della questione le sezioni unite, alla luce della valutazione della eventuale incidenza delle norme di legge citate sulla interpretazione del l'art. 47, vigente prima di essa.

Passando all’esame della nuova disciplina, prima di tutto, si deve  rilevare come, l'art. 38, lett. d, d.l. 6 luglio 2011 n. 98, conv. in l. n. 111 del 2011,- nel prevedere l'applicazione del termine decadenziale di cui all'art. 47 d.P.R. 30 aprile 1970 n. 639, anche alle azioni aventi ad oggetto l'adempimento di prestazioni riconosciute solo in parte o il pagamento di accessori del credito-  esprime la volontà del legislatore di modificare, con una limitata efficacia retroattiva, la disciplina decadenziale risultante dopo le pronuncia delle sezioni unite secondo la quale, "La decadenza di cui al D.P.R. 30 aprile 1970, n. 639, art. 47 - come interpretato dal D.L. 29 marzo 1991, n. 103, art. 6, convertito, con modificazioni, nella L. 1 giugno 1991, n. 166 - non può trovare applicazione in tutti quei casi in cui la domanda giudiziale sia rivolta ad ottenere non già il riconoscimento del diritto alla prestazione previdenziale in sè considerata, ma solo l'adeguamento di detta prestazione già riconosciuta in un importo inferiore a quello dovuto, come avviene nei casi in cui l'Istituto previdenziale sia incorso in errori di calcolo o in errate interpretazioni della normativa legale o ne abbia disconosciuto una componente, nei quali casi la pretesa non soggiace ad altro limite che non sia quello della ordinaria prescrizione decennale".

Per quanto riguarda la portata della nuova disposizione, occorre, invece, evidenziare che l’intervento del legislatore, con una disposizione normativa con efficacia parzialmente retroattiva, porta ad escludere che tale disposizione sia di natura interpretativa della disciplina preesistente in quanto, diversamente, la norma avrebbe avuto, completamente, efficacia retroattiva, con la sua applicazione ad ogni situazione pendente, in ogni stato e grado dei giudizi con il solo limite del giudicato.

 L’intervento del legislatore, inoltre, indirettamente, conferma che, nel testo vigente fino alla novella del 2011, la decadenza di cui al D.P.R. 30 aprile 1970, n. 639, art. 47 - come interpretato dal D.L. 29 marzo 1991, n. 103, art. 6, convertito, con modificazioni, nella L. 1 giugno 1991, n. 166 – dovesse trovare applicazione soltanto alle azioni in cui la domanda giudiziale era rivolta ad ottenere il riconoscimento del diritto alla prestazione previdenziale in sè considerata e che invece, non dovesse trovare applicazione in tutti quei casi in cui la domanda giudiziale aveva ad oggetto solo l'adeguamento della prestazione già riconosciuta in un importo inferiore a quello dovuto.

La nuova disciplina, <<esprimendo il proposito del legislatore di modificare, con una limitata efficacia retroattiva, la regola preesistente, quale consolidatasi per effetto delle pronuncia delle sezioni unite del 2009, conferma indirettamente la corrispondenza di quest'ultima all'originario contenuto dell'art. 47, nel testo vigente fino alla novella del 2011>> ed esclude che il comma 6, dell’articolo 47 cit. sia una norma di interpretazione autentica e ciò, nonostante che il tenore letterale e la finalità della norma preesistente consentivano l’applicazione a tutte le fattispecie.

L’ultimo comma dell’art. 47 d.p.r. N. 639/70, quindi introduce una disciplina innovativa con efficacia retroattiva limitata ai giudizi pendenti in primo grado alla data di entrata in vigore delle nuove disposizioni, con la conseguenza che, ove la nuova disciplina non trovi applicazione, come nel caso di giudizi pendenti in appello e davanti alla Corte di cassazione alla data predetta, in tutti quei casi in cui la domanda giudiziale abbia ad oggetto solo l'adeguamento della prestazione già riconosciuta in un importo inferiore a quello dovuto, vale il generale principio dell'inapplicabilità del termine decadenziale.

 Esclusa l’applicazione della nuova disciplina, in via residuale, ai soli casi di giudizi pendenti in appello e davanti alla Corte di Cassazione, le ulteriori rivendicazioni successive concernenti la stessa prestazione previdenziale già riconosciuta sono, in generale, soggette alla decadenza; il  riconoscimento e la corresponsione  soltanto parziale  non è  atto idoneo ad impedire la  decadenza con riguardo alla prestazione dovuta nella sua interezza, dovendo invece “il creditore” – stante il regime della decadenza- esercitare il  diritto, non già entro i termini prescrizionali, ma entro i più ristretti termini decadenziali.

Corollario di tale assunto è l’ulteriore affermazione che il mancato esercizio di un diritto di credito previdenziale – non esercitato entro il termine decadenziale previsto dalla legge-  determina l’improponibilità dell’azione e l’estinzione del medesimo diritto in relazione alle somme ulteriori eventualmente spettanti dopo il riconoscimento della prestazione in sé considerata, dal momento che la somma successivamente richiesta è assoggettata ad autonomo termine decadenziale ex art. 47, comma 6, d.p.r n. 639/70.

In conclusione, la richiesta di un prestazione previdenziale (soddisfatta parzialmente)  non impedisce la decadenza di cui all’art. 47 d.p.r. n. 639 del 1970, con l’effetto che la richiesta di integrazione è assoggettata un termine di decadenza.

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Decorrenza del termine decadenziale  delle azioni giudiziarie aventi ad oggetto l'adempimento di prestazioni riconosciute solo in parte o il pagamento di accessori del credito.

In ordine, al dies a quo di decorrenza del termine di decadenza, la predetta disposizione (art. 47 cit.), nella formulazione risultante dalle modifiche introdotte dall'articolo 4, del D.L. 19 settembre 1992, n. 384, convertito il legge n. 438/92, a  fronte di domanda tendente al riconoscimento del diritto alla prestazione richiesta (la prestazione in sé considerata), prevede per l’esercizio dell’azione giudiziaria, alternativamente, tre ipotesi di dies a quo:

1) dalla data di comunicazione della decisione del ricorso pronunziata dai competenti organi dell'istituto;

2) dalla data di scadenza del termine stabilito per la pronuncia della decisione;

3) dalla data di scadenza dei termini prescritti per l'esaurimento del procedimento amministrativo, computati a decorrere dalla data di presentazione della richiesta di prestazione; ove, manchi il ricorso amministrativo, alla data della richiesta, dunque, si sommano i termini presuntivi (art. 7 legge n. 533 del 1973, art. 46 commi 5 e 6 della legge n. 88 del 1989) per l'esaurimento del procedimento amministrativo ai quali si aggiungono i tre anni o un anno di decadenza a secondo della prestazione richiesta.

La decadenza, in tali casi, dunque, inizia a decorrere, solo dopo la conclusione del procedimento amministrativo o, in alternativa dalla scadenza dei termini fissati per il compimento del procedimento amministrativo.

L’azione giudiziaria, per essere procedibile ex art. 443 c.p.c., richiede l’avvio e l’esaurimento del procedimento ammnistrativo o che siano decorsi i termini fissati per il compimento del procedimento e, per essere proponibile, deve essere esercitata entro i termini decadenziali (tre anni o un anno di decadenza a secondo della prestazione richiesta).

Il decreto legge n. 98/2011, con l’aggiunta del comma 6 all’articolo 47 d.p.r n. 639/70, prevedendo che <<le decadenze previste dai commi che precedono si applicano anche alle azioni giudiziarie aventi ad oggetto l'adempimento di prestazioni riconosciute solo in parte o il pagamento di accessori del credito. In tal caso il termine di decadenza decorre dal riconoscimento parziale della prestazione ovvero dal pagamento della sorte>>” introduce un dies a quo nuovo e diverso da quello disciplinato dalla norma preesistente, che decorre dal momento del verificarsi di un determinato fatto  previsto dalla legge: <<dal riconoscimento parziale della prestazione ovvero dal pagamento della sorte>>.

Il termine per proporre azioni giudiziarie aventi ad oggetto l'adempimento di prestazioni riconosciute solo in parte o il pagamento di accessori del credito decorre, non dall’esaurimento del procedimento amministrativo o, in alternativa, dalla scadenza dei termini fissati per il compimento del procedimento, ma, esclusa perché non prevista la fase del procedimento amministrativo, dal verificarsi dal fatto previsto dalla legge: <<dal riconoscimento parziale della prestazione ovvero dal pagamento della sorte>>.

Il momento (la data) in cui avviene il riconoscimento parziale della prestazione ovvero il pagamento della sorte individua, segna il dies a quo del termine di decadenza entro il quale può essere proposta l’azione giudiziaria.

In questi casi, la decadenza ha decorrenza autonoma rispetto dal procedimento amministrativo precedente al riconoscimento della prestazione o al pagamento della sorte.

Quando deve applicarsi il termine di decadenza, non essendo prevista la proposizione del ricorso amministrativo avverso il riconoscimento parziale della prestazione o avverso il mancato pagamento degli accessori, non rileva, a norma della disciplina di cui all'art. 47 del d.P.R. n. 639-1970 novellata  dal  D.L. 6 luglio 2011, n. 98, art. 38, comma 1, lett. d) convertito in L. n. 111/ 2012, ai fini della decorrenza della decadenza, il termine, in generale previsto per l’esaurimento del procedimento amministrativo.

Nella fattispecie, la proposizione di un ricorso amministrativo non potrebbe elidere gli effetti delle decadenze iniziati a decorrere per l'operare del criterio previsto dal predetto comma 6, dalla <<dal riconoscimento parziale della prestazione ovvero dal pagamento della sorte>>.